一、农村公共道路的公共产品属性

经济学家把既无排他性又无竞争性的产品或者服务成为公共物品。所谓非排他性，是指不能阻止人们共同的享用该物品。比如国防和烟花表演，我们既不能阻止他人享有国防的服务，也不可以阻止他人观看附近的烟花表演。所谓非竞争性，即指一个人使用该物品并不妨害另一个人的使用。这对国防和烟花表演也适用，一个人从国防中收获的利益并不会减少别人从国防中的收益，而两个人观看烟花也互相无损。常见的关于公共物品的普通例子有城市街道、广播、灯塔等(萨维尔2009）。

农村公共道路是乡村的组成部分，依据我国《环境保护法》对“环境”类型的列举，环境包括了“乡村”。这就说明，农村公共道路也属于“环境”。环境属于一种公共财产，具有非排他性的特点，于是我们就有动机在其他人从该财产获益之前尽可能地汲取它所带来的好处。其结果就是与社会最优情形相比，我们可能过度使用了该资产（贾引狮，宋志国2008）。长久就会形成“公地的悲剧”现象。农村公共道路在当前面临过度使用，出现了“公地悲剧”的前兆。

农村公共道路这里指纳入乡级地方政府规划的公路。现有农村公共道路是可以供不特定多数人无偿使用的，每个人对道路的使用并不会妨碍别人的使用，且彼此完全是可以共享的。道路的修建是国家谋求公众福利的表现之一，会极大地方便人们的出行和带动地方经济的发展，但长此以往，人们会形成对公路的依赖，当所属于国家的公路在使用中的边际成本逐渐增大，假设政府对公路的养护职责消极履行，这样公众就会普遍地面临其信赖利益的受损，公众在生活生产中基于对政府保全公路的信赖而进行的投入会产生很多不可预期的损失，但这种损失则很难归咎于政府的侵权。因此，对政府职能的重新定位或者将公路的养护责任向政府以外的主体适量转移就是有必要的。

二、我国农村公共道路的现状

（一）所有权归属

农村公共道路在所有权归属上是属于国家的。依据我国《公路法》第8 条第4 款和第14 条第4 款的规定，乡级公路的建设和养护工作属于乡级政府的职责，乡级公路的规划也是由县级交通主管部门会同乡级政府确定。这说明公路的从无到有是由政府主导的一个自上而下的过程，是国家权力对公共产品的产权所做的初始分配。

（二）公路的维护机制

依据《公路法》第4 章的若干规定，公路养护由公路管理机构统一负责，养护资金主要来源于税收征收，同时“在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务”。实践中多组织部分村民作为养路工人，通过雇佣合同的方式以一定数量的金钱为对价激励养路工人进行日常的公路看护工作。而法条规定的村民义务养护，实践中则很难实施。这与设立长期养护工的规定有所冲突。

同时又规定地方政府交通管理部门负责公路的保护，主要防治和处理对公路的损坏。但这些规定实践中仅仅适用于县道以上级别的公路，乡级道路则很少被关注。

（三）存在的问题

现行的公路现状至少存在以下问题：

（1）现有法规对乡级公路的规定落后。国务院2011 年出台的《公路安全保护条例》是对《公路法》相关内容的具体规定，但这并没有增加对乡级公路的关注，多数内容仍是对县级以上公路规制的完善。随着农村经济的快速发展和农村社会运行节奏的加快，乡级公路的使用率大大提高，由此对公路的养护也提出了更高的要求。

（2）破坏者责任追究机制不完善。假设要修建一条铁路，取材需途径某段公路，而施工期限至少一年，每天大约有30 辆次的重载性货车通行，乡级公路显然难以载荷。而且有些乡级公路使用年限已经在10 年以上，本来面临大面积修补，就承载之前的使用强度都紧张，何况工程队的加入？这种情况按照《公路法》规定，需要取得县级交通管理部门的同意，并对造成的损坏修补。但因为从公路的使用审批到损害修补都是政府一边独揽，很容易造成“权力寻租”，建设单位很可能通过利益交换减轻自己的责任，而这样做的后果无疑是公路质量的日趋下降；而且政府主导的过程中，政府本身是很少受到激励的，在当前政府职能还未完全转变之前，一味的寄希望于政府尽职尽责是很不现实的。

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